一、收费公路政策实施成效

1984 年 12 月，国务院出台的收费公路政策打破了公路建设单纯依靠财政投资的体制束缚，形成了 “国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资” 的多元化投融资机制，对我国公路交通的快速发展起到了至关重要的作用。

截至 2020 年末，全国公路通车总里程达到 519.81 万公里，是 1984 年末的 5.6 倍。其中，高速公路达到 16.10 万公里。公路基础设施的快速发展，大幅提高了公路通行能力和运输效率，促进了经济社会持续健康发展。2020 年，全国公路旅客周转量为 4641.01 亿人公里（受疫情影响较上年下降 47.6%），是 1984 年的 3.5 倍；公路货物周转量为 60171.85 亿吨公里，是 1984 年的 114.1 倍。

二、收费公路发展状况

（一）总体情况。

1. 里程规模。

2020 年末，全国收费公路里程 17.92 万公里，占公路总里程 519.81 万公里的 3.45%。其中，高速公路 15.29 万公里，一级公路 1.74 万公里，二级公路 0.79 万公里，独立桥梁及隧道 1068 公里，占比分别为 85.3%、9.7%、4.4% 和 0.6%。

与上年末相比，全国收费公路总里程由 171093 公里增加到 179242 公里，净增加 8149 公里，增长 4.8%。其中，由于 2020 年是 “十三五” 收官之年，建成通车项目较多，高速公路里程由 142831 公里增加到 152911 公里，净增 10079 公里，增长 7.1%，增幅明显高于往年平均水平，且主要集中在西部地区；与此同时，随着普通公路逐步收费期满，一级公路由 18578 公里减少到 17364 公里，净减 1214 公里，下降 6.5%；二级公路里程由 8659 公里减少到 7899 公里，净减 760 公里，下降 8.8%；独立桥梁及隧道里程由 1024 公里增加到 1068 公里，净增 44 公里，增长 4.3%。随着高速公路里程不断增长和普通收费公路逐步到期停止收费，全国收费公路结构进一步优化。北京、天津、辽宁等 10 个省份已经全面取消普通公路收费，全国公路 “两个体系” 建设加快推进，公众出行更加便捷。

2. 主线收费站。

2020 年末，全国收费公路共有主线收费站 965 个，比上年末净减少 302 个。其中，高速公路 484 个，一级公路 300 个，二级公路 122 个，独立桥梁及隧道 59 个，占比分别为 50.2%、31.1%、12.6% 和 6.1%。

与上年末相比，全国收费公路主线收费站由 1267 个减少至 965 个，净减 302 个，下降 23.8%。其中，高速公路主线收费站由 753.5 个减少至 484 个，净减 269.5 个，下降 35.8%，主要是由于 2020 年 1 月 1 日取消了全国高速公路省界收费站；同时，随着部分普通公路到期取消收费，一级公路收费站由 323 个减少至 300 个，净减 23 个，下降 7.1%；二级公路收费站由 132 个减少至 122 个，净减 10 个，下降 7.6%；独立桥梁及隧道收费站由 58.5 个增加至 59 个，净增 0.5 个，上升 0.9%。

随着高速公路省界收费站取消以及 ETC 大力推行，高速公路收费站拥堵缓行现象大幅减少，车辆通行效率明显提升，节能减排作用日益明显。据统计测算，2020 年日均拥堵缓行收费站数量减少 66.8%，车辆平均通行速度提高 16.4%，日均节约燃油 730.4 吨，减少一氧化碳排放 217.2 吨、氮氧化物排放 1.7 吨、碳氢化合物排放 5.8 吨。

3. 建设投资。

由于新通车高速公路里程规模较大，2020 年末，全国收费公路累计建设投资总额达到 108075.1 亿元，比上年末净增 12979.0 亿元，增长 13.6%。其中，累计资本金投入 34432.5 亿元，占比 31.9%；累计债务性资金投入 73642.5 亿元，占比 68.1%。

（注：累计建设投资总额指历年和当年收费公路建设投资额的合计）

与上年末相比，全国收费公路累计债务性资金投入由 65278.0 亿元增加到 73642.5 亿元，净增 8364.5 亿元，增长 12.8%，主要是新通车高速公路所举借的债务本金。

4. 债务余额。

受高速公路里程增加和建设投资总额扩大的影响，以及部分项目为养护管理、偿还利息举借新债等因素，收费公路债务余额持续上升。2020 年末，全国收费公路债务余额 70661.2 亿元，比上年末净增 9125.9 亿元，增长 14.8%。其中，高速公路 66983.5 亿元，比上年末净增 8939.0 亿元；一级公路 2275.1 亿元，比上年末净增 84.5 亿元；二级公路 150.8 亿元，比上年末净增 48.2 亿元；独立桥梁及隧道 1251.8 亿元，比上年末净增 54.2 亿元；占债务余额的比例分别为 94.8%、3.2%、0.2% 和 1.8%。

5. 收入支出。

（1）通行费收入。

2020 年度，全国收费公路车辆通行费总收入 4868.2 亿元。其中，高速公路 4566.2 亿元，一级公路 85.0 亿元，二级公路 22.0 亿元，独立桥梁及隧道 194.8 亿元，占比分别为 93.8%、1.7%、0.5% 和 4.0%。

与往年车辆通行费随收费公路里程增加而稳步上升不同，2020 年度全国收费公路车辆通行费总收入比上年净减 1069.7 亿元（其中，高速公路净减 984.8 亿元，一级公路净减 29.1 亿元，二级公路净减 19.1 亿元，独立桥梁及隧道净减 36.7 亿元），下降 18.0%，主要原因是为做好新冠肺炎疫情防控工作，两次延长春节假期小型客车免费通行政策，共免收通行费 19.8 亿元，2020 年 2 月 17 日至 5 月 5 日期间又免收车辆通行费 1593 亿元。

（2）支出情况。

2020 年度，全国收费公路支出总额 12346.4 亿元。其中，偿还债务本金 7180.1 亿元，偿还债务利息 3061.3 亿元，养护支出 744.1 亿元，公路及附属设施改扩建工程支出 312.0 亿元，运营管理支出 755.4 亿元，税费支出 293.6 亿元，占比分别为 58.2%、24.8%、6.0%、2.5%、6.1% 和 2.4%。

全国收费公路支出总额比上年净增 1558.7 亿元，增长 14.4%，主要原因是随着债务规模持续扩大，还本付息支出不断增加。其中，偿还债务本金支出净增 1587.5 亿元，偿还利息支出净增 244.3 亿元，养护支出净减 81.9 亿元，公路及附属设施改扩建工程支出净减 51.8 亿元，运营管理支出净减 2.6 亿元，税费支出净减 126.7 亿元。在高速公路里程明显增长的大背景下，运营管理等支出不增反降，主要是得益于取消高速公路省界收费站大力发展电子不停车快捷收费和全面实施高速公路入口称重检测后，运营成本下降，路况保护水平提升，促进了降本增效。

（3）收支对比。

2020 年度，全国收费公路收支平衡结果为 – 7478.2 亿元。其中，高速公路收支缺口 7177.4 亿元，一级公路收支缺口 208.3 亿元，二级公路收支缺口 15.2 亿元，独立桥梁及隧道收支缺口 77.3 亿元。

受收入减少、支出增加两方面因素的影响，2020 年度全国收费公路通行费收支缺口比上年增加 2628.4 亿元，增长 54.2%。

（二）政府还贷公路。

1. 里程规模。

2020 年末，全国政府还贷公路里程 8.36 万公里，占全国收费公路里程的 46.6%。其中，政府还贷高速公路 6.61 万公里，一级公路 1.32 万公里，二级公路 0.40 万公里，独立桥梁及隧道 204 公里，占比分别为 79.1%、15.8%、4.8% 和 0.2%。政府还贷高速公路占收费高速公路里程的 43.2%。

与上年末相比，政府还贷公路总里程由 93872 公里减少到 83578 公里，净减了 10294 公里，下降 11.0%，主要原因是部分政府还贷高速公路因收费权益转让，变为了经营性高速公路，导致政府还贷高速公路里程大幅减少，加之部分普通公路收费到期，导致普通收费公路里程减少。其中，高速公路里程由 74458 公里减少到 66132 公里，净减 8326 公里，下降 11.2%；一级公路里程由 14431 公里减少到 13230 公里，净减 1202 公里，下降 8.3%；二级公路里程由 4797 公里减少到 4013 公里，净减 784 公里，下降 16.3%；独立桥梁及隧道里程由 186 公里增加到 204 公里，净增 18 公里，增长 9.7%。

2. 建设投资。

2020 年末，政府还贷公路累计建设投资 45803.3 亿元，占收费公路累计建设投资总额的 42.4%。其中政府还贷高速公路累计建设投资 41680.1 亿元，一级公路 2949.1 亿元，二级公路 222.1 亿元，独立桥梁及隧道 952.0 亿元，占比分别为 91.0%、6.4%、0.5% 和 2.1%。

与上年末相比，政府还贷公路累计建设投资总额由 46549.9 亿元减少到 45803.3 亿元，净减 746.6 亿元，下降 1.6%。其中，受部分政府还贷高速公路转让为经营性高速公路的影响，政府还贷高速公路累计建设投资总额由 42374.2 亿元减少到 41680.1 亿元，净减 694.1 亿元，下降 1.6%。

2020 年末，政府还贷公路累计建设投资中，累计资本金投入 13881.2 亿元，占比 30.3%；累计债务性资金投入 31922.2 亿元，占比 69.7%。

3. 债务余额。

2020 年末，政府还贷公路债务余额 32991.6 亿元，占全国收费公路债务余额的 46.7%。其中，高速公路债务余额 30684.8 亿元，一级公路 1749.9 亿元，二级公路 77.4 亿元，独立桥梁及隧道 479.5 亿元，占比分别为 93.0%、5.3%、0.2% 和 1.5%。

与上年末相比，政府还贷公路债务余额由 33147.7 亿元减少到 32991.6 亿元，净减 156.1 亿元，下降 0.5%。其中，政府还贷高速公路债务余额由 30889.7 亿元减少到 30684.8 亿元，净减 204.9 亿元，下降 0.7%。

4. 收入支出。

（1）通行费收入。

2020 年度，政府还贷公路通行费收入 1725.4 亿元，占收费公路通行费收入总额的 35.4%。其中，高速公路通行费收入 1637.6 亿元，一级公路 53.4 亿元，二级公路 5.9 亿元，独立桥梁及隧道 28.5 亿元，占比分别为 94.9%、3.1%、0.3% 和 1.6%。

与上年相比，全国政府还贷公路车辆通行费总收入由 2309 亿元减少到 1725.4 亿元，净减 583.6 亿元，下降 25.3%，主要原因：一是部分政府还贷高速公路因收费权益转让，变为了经营性高速公路，导致统计范围调整；二是新冠肺炎疫情防控期间免收车辆通行费。其中，高速公路由 2182.9 亿元减少到 1637.6 亿元，净减 545.3 亿元，下降 25.0%；一级公路由 72.2 亿元减少到 53.4 亿元，净减 18.8 亿元，下降 26.1%；二级公路由 17.7 亿元减少到 5.9 亿元，净减 11.7 亿元，下降 66.4%；独立桥梁及隧道由 36.2 亿元减少到 28.5 亿元，净减 7.8 亿元，下降 21.4%。

（2）支出情况。

2020 年度，政府还贷公路支出总额为 4828.1 亿元，占收费公路支出总额的 39.1%。其中，偿还债务本金 2623.2 亿元，偿还债务利息 1454.4 亿元，养护支出 315.2 亿元，公路及附属设施改扩建工程支出 82.4 亿元，运营管理支出 305.5 亿元，税费支出 47.3 亿元，占比分别为 54.3%、30.1%、6.5%、1.7%、6.3% 和 1.0%。

与上年相比，全国政府还贷公路支出总额由 4823.9 亿元增加至 4828.1 亿元，净增 4.2 亿元，增长 0.1%。其中，偿还债务本金支出净增 166.8 亿元，偿还债务利息支出净减 85.6 亿元，养护支出净减 56.6 亿元，公路及附属设施改扩建工程支出净增 33.7 亿元，运营管理支出净减 29.2 亿元，税费支出净减 22.1 亿元。

（3）收支对比。

2020 年度，政府还贷公路收支平衡结果为 – 3102.7 亿元。其中，政府还贷高速公路收支缺口 2946.1 亿元，一级公路收支缺口 132.4 亿元，二级公路收支缺口 2.0 亿元，独立桥梁及隧道收支缺口 22.2 亿元。

（三）经营性公路。

1. 里程规模。

2020 年末，全国经营性公路里程 9.57 万公里，占全国收费公路里程的 53.4%。其中，高速公路 8.68 万公里，一级公路 0.41 万公里，二级公路 0.39 万公里，独立桥梁及隧道 865 公里，分别占经营性公路里程的 90.7%、4.3%、4.1% 和 0.9%。经营性高速公路占收费高速公路里程的 56.8%。

与上年末相比，经营性公路总里程由 77221 公里增加到 95663 公里，净增 18442 公里，增长 23.9%，主要原因：一是新建经营性高速公路集中通车；二是部分政府还贷高速公路因收费权益转让，变为了经营性高速公路。其中，高速公路里程由 68373 公里增加到 86779 公里，净增 18405 公里，增长 26.9%；一级公路里程由 4147 公里减少到 4134 公里，净减 13 公里，下降 0.3%；二级公路里程由 3862 公里增加到 3886 公里，净增 24 公里，增长 0.6%；独立桥梁及隧道里程由 839 公里增加到 865 公里，净增 26 公里，增长 3.1%。

2. 建设投资。

2020 年末，经营性公路累计建设投资 62271.7 亿元，占收费公路累计建设投资总额的 57.6%。其中，经营性高速公路累计建设投资 59237.8 亿元，一级公路 1128.3 亿元，二级公路 203.7 亿元，独立桥梁及隧道 1701.9 亿元，占比分别为 95.1%、1.8%、0.3% 和 2.7%。

受经营性公路总里程增加影响，与上年末相比，经营性公路累计建设投资总额由 48546.1 亿元增加到 62271.7 亿元，净增 13725.6 亿元，增长 28.3%。其中，经营性高速公路累计建设投资总额由 45864.7 亿元增加到 59237.8 亿元，净增 13373.0 亿元，增长 29.2%。

经营性公路累计建设投资总额中，累计资本金投入 20551.4 亿元，占比 33.0%，累计债务性资金投入 41720.4 亿元，占比 67.0%。债务性资金投入依然是收费公路建设投资的主要来源。

3. 债务余额。

2020 年末，经营性公路债务余额 37669.6 亿元，占收费公路债务余额的 53.3%。其中，高速公路债务余额 36298.7 亿元，一级公路 525.2 亿元，二级公路 73.4 亿元，独立桥梁及隧道 772.3 亿元，占比分别为 96.4%、1.4%、0.2% 和 2.1%。

由于新通车经营性高速公路和收费权益转让带来的新增债务，与上年末相比，经营性公路债务余额由 28387.6 亿元增加到 37669.6 亿元，净增 9282.0 亿元，增长 32.7%。其中，经营性高速公路债务余额由 27154.9 亿元增加到 36298.7 亿元，净增 9143.8 亿元，增长 33.7%。

4. 收入支出。

（1）通行费收入。

2020 年度，经营性公路通行费收入 3142.8 亿元，占收费公路通行费收入总额的 64.6%。其中，经营性高速公路通行费收入 2928.6 亿元，一级公路 31.7 亿元，二级公路 16.1 亿元，独立桥梁及隧道 166.4 亿元，分别占经营性公路通行费收入的 93.2%、1.0%、0.5% 和 5.3%。

与上年相比，经营性公路车辆通行费总收入由 3628.9 亿元减少到 3142.8 亿元，净减 486.1 亿元，下降 13.4%，主要原因是新冠肺炎疫情防控期间免收车辆通行费。其中，高速公路由 3368.1 亿元减少到 2928.6 亿元，净减 439.5 亿元，下降 13.0%；一级公路由 41.9 亿元减少到 31.7 亿元，净减 10.3 亿元，下降 24.5%；二级公路由 23.5 亿元减少到 16.1 亿元，净减 7.4 亿元，下降 31.5%；独立桥梁及隧道由 195.3 亿元减少到 166.4 亿元，净减 28.9 亿元，下降 14.8%。

（2）支出情况。

2020 年度，经营性公路支出总额为 7518.3 亿元，占收费公路支出总额的 60.9%。其中，偿还债务本金支出 4556.8 亿元，偿还债务利息支出 1606.8 亿元，养护支出 428.9 亿元，公路及附属设施改扩建工程支出 229.5 亿元，运营管理支出 450.0 亿元，税费支出 246.3 亿元，分别占经营性公路支出总额的 60.6%、21.4%、5.7%、3.1%、6.0% 和 3.3%。

与上年相比，经营性公路支出总额净增 1554.5 亿元，增长 26.1%。其中，偿还债务本金支出净增 1420.7 亿元，偿还债务利息支出净增 329.9 亿元，养护支出净减 25.3 亿元，公路及附属设施改扩建工程支出净减 85.5 亿元，运营管理支出净增 26.6 亿元，税费支出净减 104.5 亿元。

（3）收支对比。

2020 年度，全国经营性公路收支平衡结果为 – 4375.6 亿元。其中，高速公路收支缺口 4231.3 亿元，一级公路收支缺口 75.9 亿元，二级公路收支缺口 13.2 亿元，独立桥梁及隧道收支缺口 55.1 亿元。

（四）通行费减免情况。

2020 年度，全国收费公路共减免车辆通行费 2382.5 亿元，占 2020 年度应收通行费总额的 32.9%，比上年增加 1372.8 亿元，增长 136.0%。其中，鲜活农产品运输 “绿色通道” 减免 216.3 亿元，占比 9.1%；重大节假日免收小型客车通行费 232.0 亿元，占比 9.7%；新冠肺炎疫情防控期间免收车辆通行费 1593.0 亿元，占比 66.9%；高速公路差异化收费、ETC 通行费优惠、抢险救灾车辆免费等其他政策性减免 341.2 亿元，占比 14.3%。

2020 年，交通运输行业深入贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革和降低实体经济企业成本的决策部署，进一步加大惠民措施力度，促进物流业降本增效。经国务院同意，2020 年春节期间收费公路两次延长免费通行政策，2 月 17 日到 5 月 5 日新冠肺炎疫情防控期间，对所有通行收费公路的车辆免收车辆通行费，同时加大人力和财力投入，“免费不免服务”，加强公路保通保畅，保护人民群众生命安全和身体健康，保障疫情防控和生产生活物资运输，支持企业复工复产，为稳定经济社会大局提供了有力支撑。继续严格执行鲜活农产品运输 “绿色通道” 政策、重大节假日免收小型客车通行费等惠民政策，为降低鲜活农产品流通成本、促进物流业降本增效、实惠人民群众出行作出了贡献。

注释：
1.政府还贷公路：是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路，收费时使用财政票据。
2.经营性公路：是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路，收费时使用税务票据。
3.累计建设投资总额：是指历年建设投资和当年新增建设投资之和，包括征地拆迁、土木工程、交通工程及沿线设施的投资，不含养护、大中修投资。
4.财政性资本金投入、非财政性资本金投入：是累计建设投资总额中分别属政府财政和其他来源（如社会资本投资、企事业单位自筹）的资本金部分。
5.举借银行贷款本金、举借其他债务本金：是指累计建设投资总额中通过举借银行贷款和举借其他债务（如发行债券、对外借款）筹集的债务性资金，即原始银行贷款本金和原始其他债务本金，不考虑偿还因素。
6.养护支出：是指公路日常小修保养（含养护人员薪酬）、大中修工程、预防性养护、养护设施设备购置、养护检查检测、应急养护、机电系统改造维护、生产及照明用电等费用支出之和。
7.公路及附属设施改扩建工程支出：是指公路及附属设施的改建支出，如收费站、收费广场，部分路段线位调整、提升技术等级、增加车道数和出入口，以及立交工程的改建工程。
8.税费支出：是指税务部门征收的所有税金与政府财政等有关部门，按相关规定征收或提取的规费之和，包括增值税、所得税、城建税、房产税、教育附加费、水利基金、交警经费等。
9.运营管理支出：指收费业务、日常管理、路政管理及治超工作支出之和，包括收费人员、管理人员、后勤人员和路政治超人员薪酬、收费业务费用、日常管理办公经费（含）、其他管理支出、路政治超办公及业务费用、执法装备使用及维修、路产巡查等支出。
10.其他支出：指除还本付息支出、养护支出、公路及附属设施改扩建工程支出、税费支出和运营管理支出之外应由通行费收入列支的所有费用支出。
11.通行费收支缺口：使用通行费收入减去支出总额，通行费收入大于支出总额为盈余，通行费收入小于支出总额为缺口。
12.部分数据因四舍五入的原因，存在着与分项合计不等的情况；占比率根据四舍五入前数据计算。