虽然各国情况不同——预计三分之二国家的公共债务将趋于稳定或下降，但2024年10月《财政监测报告》显示，未来的债务甚至可能会高于预测水平；为了以较大可能性稳定或减少债务，我们需要开展规模比目前预测的大得多的财政调整。报告认为，各国现在就应针对债务风险实施精心设计财政政策，保护经济增长并保障脆弱家庭，同时利用货币政策的宽松周期。

逊于预期

许多国家的财政前景可能都逊于预期，其原因有三：巨大的支出压力、债务预测的乐观偏见，以及大量的未识别债务。

IMF此前的研究显示，整个政治界对财政问题的讨论已愈发倾向于增加支出。各国需要增加支出来应对诸多问题，包括老龄化和医疗保障、绿色转型和适应气候变化，以及地缘政治日益紧张导致的国防和能源安全问题。

另一方面，过去的经验表明，债务预测往往会大大低估实际结果。从提前五年的债务率预测来看，其实际值比预测值平均高出了10个百分点。

本期《财政监测报告》提出了一个新的“在险债务”框架，将宏观金融和政治的现状与未来所有可能的债务结果联系了起来。这种方法超越了通常对债务预测点估计值的关注，可帮助政策制定者定量分析债务前景的风险并确定其来源。

该框架表明，在严重的不利情景下，全球公共债务率可能在三年后达到115%，较当前的预测值高出了近20个百分点。这可能是由于多种原因造成的，包括经济增长疲软、金融环境收紧、财政滑坡以及经济和政策的不确定性上升。重要的是，各国在影响其融资成本的全球性因素面前正变得更加脆弱，这些因素包括系统重要性国家（如美国）政策不确定性增大带来的溢出效应。

大规模的未识别债务是实际公共债务远高于预测值的另一个原因。一项对30多个国家的分析发现，40%的未识别债务来自于政府的或有负债和财政风险，其中大部分都与国有企业的亏损有关。回顾历史，未识别债务的规模一直很大，平均为GDP的1%到1.5%，且其在金融压力时期会急剧上升。

更大规模的财政整顿

如果公共债务比看起来要高，那么当前在财政上的努力很可能是不够的。

财政调整在遏制债务风险方面发挥着至关重要的作用。随着通胀放缓和央行降低政策利率，各经济体已能更好吸收财政紧缩对经济的影响。推迟行动代价高昂且存在风险，因为随着时间的推移，所需要的纠正也会变得更大；经验表明，高债务和缺乏可信的财政计划会引发不利的市场反应，从而减少应对动荡的回旋余地。

我们的分析考虑了围绕债务前景的特定国家风险，表明目前的财政调整（截至2029年的六年中，其规模平均为GDP的1%）即使全面实施，也无法以较大可能性显著减少债务或使其稳定下来。平均而言，一个经济体需要在该时期实施累计约为GDP 3.8%的紧缩，才能确保以较大可能性实现债务的稳定。在债务预计不会稳定下来的国家（如中国和美国），当局需要作出的努力则要大得多。但这两个最大经济体的政策选择要比其他国家多得多。

关注民众

如此大规模的财政调整如果校准不当，将因总需求下降而造成巨大的产出损失，并可能伤害弱势群体，导致不平等加剧。因此，当局需要通过谨慎设计来减少调整的成本，它们还要争取公众对必要财政调整的支持。

财政措施的选择很重要，因为各种措施的影响不同，且需要进行权衡取舍。例如，削减公共投资的产出损失最大，且会影响长期增长前景；减少社会转移支付则会损害脆弱家庭并加剧不平等。

当局需要将以民众为重和以增长为重的财政措施妥善结合起来，且具体的做法因国而异。发达经济体应推进福利改革，调整支出的优先次序，并增加低税收地方的收入。新兴市场和发展中经济体具有更大潜力来调动税收收入（通过扩大税基和增强税收征管能力），同时加强社会保障体系并保护公共投资来支持长期增长。

速度也很重要。我们的分析表明，按节奏持续推进调整可以缓解财政风险，同时减少其在产出和不平等方面的不利影响（相较突然的紧缩可降低约40%）。尽管如此，一些债务困境风险较高的国家需要实施前置式的调整。

在调整的同时，还需要加强财政治理，包括建立可信的中期框架、独立的财政委员会和健全的风险管理。加强财政风险评估，密切监测国有企业的或有负债，及时发布细致的债务统计数据——这些措施可以减少未识别的债务。

高企的公共债务是一个问题。即使是一些公共债务水平看似可控的国家，《财政监测报告》也认为其风险很高，未来几年的实际债务结果可能比预测的更差。目前的调整计划尚不足以可信地稳定或减少债务。报告还指出，精心设计的财政调整有助于降低债务风险，改善公共债务前景，并减轻对社会的不利影响。

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各国应通过有针对性的支持措施优先保障弱势群体，同时保持紧缩的财政政策立场，帮助降低通胀。

在粮食和能源价格急剧上涨的情况下，各国政府面临着艰难的权衡取舍。政策制定者们必须保护低收入家庭免受实际收入大幅下降的影响，并确保他们能获得食品和能源。但为应对高通胀，政策制定者们还必须保持紧缩的财政立场，避免财政政策与货币政策背道而驰。

自 2019 年以来，粮食价格上涨了一半，粮食和能源市场的供给扰动持续存在。价格高企威胁着各地民众的生活水平，促使各国政府采取价格补贴、减税和现金转移支付等各种财政措施。根据我们的估计，在有估计值可得的国家中，这些措施（不包括先前已经存在的相关补贴）的财政成本中位数达到了 GDP 的0.6%。

大多数政府的公共财政已经受到 Covid-19 疫情的影响，现在正面临进一步的压力。通胀上升、货币贬值和利率上升已经造成许多国家的信贷利差激增，以及未来的利息支付也将提高。在从 2020 年的历史高位回落之后，2022 年全球公共债务占 GDP 的比例将保持在91% 的高位，比疫情前水平高出约7.5 个百分点。低收入国家尤其脆弱：近 60% 的最贫困经济体已经或可能陷入债务困境。

在最新一期的《财政监测报告》中，我们讨论了政策制定者如何做出正确的权衡，以帮助公民从当前的危机中恢复并更好地应对未来的挑战。

粮食和能源问题的应对措施

面对高额债务和不断上升的借贷成本，政策制定者应优先借助社会保障体系为最弱势群体予以更科学合理的支持。在一些国家，这可能需要为脆弱的中低收入家庭予以公共事业费率折扣（涵盖他们的基本使用）。允许能源价格进行调整，从某种角度看来，这对于维持更广泛的激励措施以鼓励节能和提高能源供应至关重要。面对长期存在的供应冲击和广泛的通货膨胀，政府不应试图借助价格控制、补贴或减税来抑制价格上涨。这种方法将极大地花费预算并且最终是无效的。鉴于资源有限，许多低收入国家将需要更大的全球努力来予以人道主义援助和紧急贷款。

在高通胀时期，解决食品和能源价格高企的政策不应提高总需求。之所以如此，是由于需求压力将迫使央行将利率进一步提升到更高的水平，从而造成政府债务的偿债成本升高。紧缩的财政立场发出了一个强烈的信号，表明政策制定者在遏制通胀方面是一致的。

增强经济的韧性

我们的报告强调政府应当需要逐步增强抵御一系列不利冲击的能力。每个国家特有的自然灾害和其他不利事件，再加上 COVID-19 疫情和全球金融危机，都表明政府一定要提前计划。逐步建立财政缓冲最终将使决策者得以快速灵活地应对危机。

参照结合他们自己的能力和可用的财政空间，能够将在 COVID-19 疫情期间证明有效的几种财政工具将永久添加到各国的工具箱中。例如，欧盟的工作保留计划在疫情期间被证明是有效的，能够弥补 40% 以上的个人收入损失。对企业的特殊财政支持能够防止大规模破产。但这种支持政策只应在重大危机环境下选用，因为它使政府面临相当大的财政风险敞口。

更广泛地说，社会保障帮助人们从失业、疾病或贫困中恢复过来，从而增强他们应对各种挑战的能力。各方都能够借助数字技术使这些系统更具可扩展性和针对性。

在债务上升和货币政策受限的背景下，我们在过去 15 年的重大全球危机中看到了创新且强有力的财政应对措施。各国应重新思考财政政策在这个易受冲击的时代的作用（即财政政策如何在危机期间更好地缓冲损失和增强韧性），并从世界各地的经验中学习。