新冠疫情持续不退，气候变化正在加速，这两个问题依然困扰着我们的世界，也突显了全球加强合作与对话的必要性。为解决这些全球性问题，所有国家和所有地区都必须参与进来， 包括撒哈拉以南非洲。从全世界来看，该地区目前的疫苗接种率最低，但可再生能源的前景与潜力最大，且其拥有关键的生态系统。

两个世界

撒哈拉以南非洲预计将在 2021 年增长 3.7%，在 2022 年增长 3.8%。经济的这种回升令人振奋，主要得益于全球贸易和大宗商品价格的显著改善。农作物丰收也提升了农业产量。但该地区的复苏步伐预计将慢于发达经济体，导致收入差距进一步扩大。这种分化趋势预计将在中期内持续下去，这一方面反映了各国获取疫苗的能力不同，另一方面也反映了各国的政策支持存在显著差异。

该地区的经济前景仍然存在极大的不确定性，且风险偏向下行。特别是，该地区的复苏进程取决于全球疫情的走势和该地区疫苗接种工作的进展，同时也极易受到全球经济活动和金融市场扰动的影响。

三大现实

首先，撒哈拉以南非洲也反映了全球范围内出现的分化和不平等。该区域经济之间的差异也在某种程度上反映了疫苗接种和政策支持之间的差异。然而，这场危机也突出了国家间经济韧性的重要差异，扩大了现有的脆弱性问题，加深了国家之间的分化。与资源密集使用国家和非资源密集使用国家相比，可以看出后者的多样化经济结构不仅减轻了危机的影响，而且使它们能够相对较快地进行调整。

此外，各国之间的分化趋势加剧之时，各国内部也出现了分化，因为这疫情对该区域最脆弱群体产生了特别严重的影响。这场危机导致该地区约3000万人陷入极端贫困，这不仅扩大了收入群体之间的不平等，还加剧了国内各地区之间的不平等。在此背景下，粮食价格上涨，加上收入减少，正威胁到该地区在减少贫困、医疗卫生和食品保障方面已经取得的进展。

第二，随着疫情的持续发展，撒哈拉以南非洲各国当局面临着日益困难和复杂的政策环境。在财政方面，制定者面临三大挑战：一，满足该地区迫切的发展需求；二，控制公共债务；三是调动税收（在当前环境下，额外措施通常不受欢迎）。

实现这些目标从来都不是一件容易的事，必须进行艰难的取舍。且这场危机使上述工作更加困难。

货币政策也受到约束。从整个地区的角度来看，平均通胀率将在2021年略有上升，但随着疫情造成的错配问题得到解决，大宗商品价格下降，平均通胀率将在2022年下降。然而，在未来，随着该地区经济开始复苏，货币政策环境将发生变化，并可能反映出各国之间日益扩大的差异。

第三，这场危机突出了国际团结和支持的重要性。特别是对于新冠疫情，新变异病毒构成了威胁。因此，我们需要在全球范围内采取应对措施，特别是关注未接种疫苗的非洲人民。国际货币基金组织提出了一项计划，在2021年底将所有国家的疫苗接种率至少提高至40%，在2022年上半年至少提高70%。撒哈拉以南非洲很难实现这些目标。发达经济体和撒哈拉以南非洲国家都必须作出重大战略调整，以实现上述目标。

广泛来说，如果没有外部财政和技术援助，撒哈拉以南非洲和世界其他地区之间复苏道路的差异可能构成永久性的“断层”，危及近几十年来之不易的发展成就。迄今为止，国际组织和捐助者已迅速采取行动，向撒哈拉以南非洲提供支持。然而，鉴于该区域的巨大资金需求以及与其他区域的差距日益扩大，各方迫切需要采取进一步的多边行动。今年8月分配的特别提款权增加了该地区的储备资产，并在一定程度上减轻了国家当局为促进自身经济复苏而面临的财政负担。未来，拥有强大外部头寸的成员国将自愿向最需要资金的成员国自愿转借特别提款权，这将进一步放大本轮新的特别提款权分配的影响。此外，暂缓债务偿付倡议（DSSI）为各国提供了急需的喘息空间，该倡议已延长至2021年底。但全面实施“共同框架”的时机也已成熟。

展望未来，撒哈拉以南非洲的发展潜力并未减弱。在未来三十年中，世界人口将增加约20亿，其中一半来自撒哈拉以南非洲。这是该地区最大的挑战。与此同时，它也带来了最大的机会——10亿新人口将使该地区拥有更多的人力资源和人才。这些人将相互交流和促进，并积极寻求改善自身和社会的新途径。

为了充分利用这一潜力，各国必须积极实施重要改革。但气候变化和全球能源转型的威胁也意味着撒哈拉以南非洲可能需要采用不同的增长模式。

尽管该地区对全球二氧化碳排放量的贡献较小（不到全球总排放量的3%），但该地区可能最容易受到气候相关冲击的影响。因此，撒哈拉以南非洲立法者应通过综合实施适应政策和缓解政策来解决气候变化问题。不幸的是，这两项政策成本都很昂贵。

然而，无论适应的成本有多高，都远远低于不采取行动的成本。如果没有与气候有关的支出，撒哈拉以南非洲可能不得不应对越来越多与气候有关的人道主义紧急事件，这将阻止当局专注于长期经济发展，并将削弱该区域融入全球经济的能力。由于选择非常有限，大多数撒哈拉以南非洲国家的优先事项是从公共和私人部门调动外部资金。如果成功，世界将开启预期的“非洲世纪”，撒哈拉以南非洲也将为更加繁荣和绿色的未来做出贡献。

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一个好消息是，全球经济正在复苏。主要经济体正在急剧反弹，全球贸易状况有所改善，大宗商品价格上涨，投资流动已经恢复。

坏消息是，至少在撒哈拉以南非洲地区，近期增长前景在某种程度上更加暗淡。只要仍无法大规模接种疫苗，就将面临一项艰巨的任务——既要促进经济增长，又要应对新冠疫情的卷土重来。

三大挑战

这正是撒哈拉以南非洲许多国家的财长面临的现状。他们面临三项紧迫挑战：第一，满足日益增长的支出需求；第二，控制公共债务的大幅增长；第三，调动更多税收收入。

政策制定者如何应对这种三难困境，将对未来数年的经济和社会发展产生重大影响。

这需要异常艰难的权衡，因为应对其中一个难题的措施必然会以牺牲其他两个因素为代价。例如，扩大支出需要当局进一步举债或增加税收，或两者兼而有之。另一方面，增加税收收入的措施（尽管在政治和社会层面具有挑战性），将提供亟需的资源来扩大支出或控制债务，或两者兼而有之。

对政府支出的需求

即使在新冠疫情暴发前，在人口快速增长的背景下，撒哈拉以南非洲的发展需求就已十分艰巨。

疫情暴发后，该地区的发展进程几乎倒退了十年，使上述支出需求变得更加迫切。例如，受新冠疫情影响，2020年整个地区的就业人数减少了约8.5%。3200多万人陷入贫困，教育中断影响了整整一代学龄儿童的前途。

此外，该地区最边缘化的工人中有很大比例集中在一些受影响最严重的部门，加剧了不平等问题。

在此背景下，可以理解的是，扩大社会支出以及增加卫生、教育和基础设施投资的需求都进一步增强。这种压力只会不断加剧，到2030年，撒哈拉以南非洲‑新进入劳动力市场的劳动力将占到全球新增劳动力的近一半。

对债务的担忧日益加剧

尽管各国之间的情况存在差异，2020年撒哈拉以南非洲地区的公共债务增至GDP的近58%，创下了近20年来的最高水平，仅一年之内陡增了超过6个百分点。

尽管这低于21世纪初的峰值，但很多国家的公共债务问题令人担忧，因为其利息负担正在逐步加重。

例如在2020年，该地区的总利息支出占税收收入的比重达到了令人担忧的20%，且很多国家的比重超过了1/3，这挤占了本应用于关键社会和发展需求的匮乏资源。

增加税收收入的进展有限

加强税收收入调动通常是弥合支出压力和公共债务可持续性之间缺口的主要政策工具。然而，这方面的进展通常比较缓慢。不同国家的收入调动的具体要求存在差异：一些国家需要重点简化税收豁免，其他国家可能需要提高现行税制的效率。

但几乎在所有国家，加税在政治层面上都存在困难，尤其是在当前关头，因为危机使许多企业和家庭的可用资源进一步减少。事实上，在一些国家，很多民众依赖于税收减免或延迟纳税来艰难度日。

实现适当的平衡

权衡这些相互冲突的需求从来都不是一件容易的事。疫情更是加剧了寻找恰当政策组合的难度。然而，各国当局不能无所作为。每个国家都面临独特的国情和艰难的权衡，但都必须尽可能向前推进。

国际社会可以提供宝贵的喘息空间。当然，当务之急是提供政策支持，确保每个国家能以可负担的成本迅速获得疫苗。然而，更广泛而言，国际社会可以通过提供资源帮助缓解三难困境，从而促进地区复苏，措施包括提供赠款，优惠融资，延长“二十国集团缓债倡议”，或者在“债务处置共同框架”下对一些国家进行债务处置。

但主要的努力必须来自撒哈拉以南非洲地区的各国。当今比以往更迫切地需要开展大刀阔斧的重要改革。

为了在新冠疫情消退之后实现稳健的复苏，政策制定者需要寻找机会，在三难困境下拓展可能的措施。例如在支出端，增强透明度和治理改革能提高公共支出效率，确保当局能以稀缺资源帮助最需要的群体。

在收入端，这种透明度和针对性的措施也更有可能提高税收遵从度。改善税收征管的措施（包括利用新的数字技术）能够扩大税基。更一般而言，各国当局应设法在增加税收收入的同时保护脆弱群体和确保经济增长。

关于债务可持续性，需要建立中期财政框架，在所需的短期支持性财政政策立场与（对于控制借款成本和维持信心至关重要的）中期整顿之间取得平衡，债台高筑和融资紧张的国家更应该如此。

作为上述措施的补充，各国当局应加快改革以促进私人部门经济活动和提高经济多元化，这有助于提振潜在增速、加强韧性并创造就业岗位。我们将在近期发布一些分析，探讨促进私人投资的措施的长期效益。

在所有这些领域，IMF都随时做好准备，通过紧急融资、技术援助，或仅通过政策建议为成员国提供帮助。

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