报告厘清了公共数据、公共数据运营等相关概念，分析提炼了“一座”、“两场”、“三域”、“四链”的公共数据运营体系框架，梳理了国内外公共数据运营的现状和模式，展望了未来的发展趋势，以期为国家推进公共数据开发利用、培育数据要素市场相关工作提供借鉴和支撑。

”当前，世界正处于百年未有之大变局，发展数字经济是大势所趋。公共数据作为数据资源的重要组成部分，关乎国民经济发展中生产生活的各个方面，蕴藏着巨大的经济和社会价值，若实现有效利用，不仅能发挥其在社会治理中的重要作用，更能推动数字经济的长效发展。而公共数据运营是盘活公共数据资源、挖掘数据价值、释放数据红利的重要手段，党和国家高度重视。

然而，在公共数据开发利用过程中，仍存在一些基础性和客观性问题，包括公共数据的基本概念和范畴，公共数据运营的边界和模式是什么？

公共数据的概念及分类

公共数据是指由国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能或者提供公共服务的组织，在履行公共管理职责或者提供公共服务过程中，收集、产生的涉及公共利益的各类数据。其管理主体包括国家机关、事业单位、经依法授权具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的部门。

从来源主体看，公共数据主要包含五种类型

一类是政务数据，即政务部门（党委、人大、政府、政协、法院、检察院等）依法履职过程中采集、获取的数据；

二类是具有公共职能的公共企事业单位，在提供公共服务和公共管理过程中产生、收集、掌握的各类数据资源，如教育医疗数据、水电煤气数据、交通通信数据、民航铁路数据等；

三类是由政府资金资助的专业组织在公共利益领域内收集、获取的具有公共价值的数据，如基础科学研究的数据；

四类是具有公共管理和服务性质的社会团体掌握的与重大公共利益关切的数据；

五类是涉及公共服务领域的其他数据来源，如其他社会组织和个人利用公共资源或公共权力，在提供公共服务过程中收集、产生的涉及公共利益的数据。

公共数据的特征

从所有权视角看，公共数据为多方主体共同拥有；从管理权视角看，在所有权不被转移的前提下由公共机构或者政府部门代理管辖；从授权运营视角看，需要征得管理部门和相关信息主体的同意。因此，公共数据具有多源性、权威性、稀缺性、高价值、敏感性等五个特征。

多源性

由于公共数据在采集、存储、使用、加工、传输、提供和开放等处理过程中涉及多源主体，决定了公共数据的多源性特征，以采集为例，公共数据的采集者涉及政府，企事业单位，社会组织和团体等多源主体，其采集对象（被采集者）涉及法人和自然人等多源主体。主体的多源性决定了公共数据是以分散、开集、变动、多样、海量的状态存在。

权威性

公共数据管理持有主体涉及政府，企事业单位，社会组织和团体，本身具有较高的公信力，公共数据采集、存储、使用、加工、传输、提供和开放过程须严格遵循相关业务规范和标准，具有较高的准确性、严谨性和权威性。

稀缺性

由于公共数据是提供公共管理和公共服务的过程中产生的，大多数主体履行的公共管理或者公共服务的职能都是依法依规产生或者依法依规授权获得的，具有垄断性、排他性甚至唯一性（如公安、社保）的特征，决定了公共数据只有少数来源甚至唯一来源，具有较大的稀缺性和不可替代性。

高价值

公共数据涉及政治、经济、社会、文化、生活的各领域各层面，严格按照一定的公允标准采集、存储、使用、加工、传输、提供和开放，使数据呈现体量大、质量高、门类齐全、体系完整等特点，应用场景覆盖面较广，与现实的政治、经济、社会和文化生活相关性高，价值密度较高，融合应用效果好，具有较高的开发利用价值。

敏感性

公共数据反映整个国家政治经济社会文化运行整体情况，数据经汇聚融合后，可用于公共决策分析，涉及国家安全和个人权益，具有较高的敏感性，需统一授权、统一管控、全程覆盖，确保公共数据开发利用全流程可监管、可记录、可追溯、可审计，确保公共数据依法依规使用。

公共数据运营的总体思路

公共数据运营紧紧围绕构建纵深分域数据要素市场运营体系的总体思路，打造“一座”、“两场”、“三域”、“四链”的体系架构，统筹健全数据管理权、运营权、开发权及监管权等多维权限的权责设定、授权及监督体系，明晰数据提供方、汇聚方、运营方、开发方、使用方、监管方等各方权责，保障数据运营的顺利进行，最终实现公共数据的社会效益和经济价值。

“一座”

指一个数据底座，是公共数据运营的基础设施，代表全国一体化数据中心体系，共享交换平台或者开放平台。通过该数据底座为公共数据运营全流程提供良好的开发利用环境，是实现公共数据智能化、精细化运营的重要载体。

“两场”

指公共数据运营的两级市场，其中，一级市场是实现数据生产加工、流通交易的前提和基础；二级市场是公共数据产品和数据服务交易流通的市场，也是释放数据价值，最大化社会效益和经济效益的市场。

“三域”

指三个区域，着力打造以“内部管控区+中间运营加工区+外部市场交易区”三域融合的公共数据运营体系。

“四链”

指公共数据运营过程中的四个关键环节，包括可靠供给链、可信处理链、可控服务链、可溯源授权链等。

公共数据运营的核心要素

公共数据运营的核心要素包括参与主体、运营对象、运营平台和工具以及最终产品和服务等四大要素构成。

参与主体

从利益相关者角度来看，公共数据运营参与主体包括数据提供方、数据汇聚方、数据管理方、数据使用方、数据运营方、数据监管方、数据开发方、数据交易流通方、数据消费方等主体，这些参与主体主要涉及到政府部门，企事业单位，高校和科研院所，其他社会团体和个人等，对公共数据有明确使用需求，也是公共数据运营的既得利益者。

运营对象

公共数据运营的对象是那些符合条件的定向开放或者有条件开放的高价值数据，通过有效的运营模式来充分释放这部分数据的价值红利，并确保国有资产保值增值。

运营平台和工具

主要包括数据运营平台、数据交易平台、数据评估平台以及技术工具等，为公共数据运营提供良好的运营环境和关键技术支撑。

数据产品和服务

主要包括能发挥数据价值的数据模型、数据分析报告、数据可视化、数据指数、数据引擎、数据服务等。

第一部分、概要

1、教育基金会的资金主要来源于社会捐赠、政府拨款，主要用于高等教育支出，包括学生奖学金、兴建实验室和教学大楼、科研经费等。

2、教育基金的支出持续不断，但社会捐赠、政府拨款等来源而具有一定的或然性，并不十分稳定，因此教育基金的可持续运营是必须要解决的重要问题。

3、通过本文分析可知：欧美国家，投资收益已成为教育基金会资金的重要来源，教育基金投资运营的模式已趋成熟。在我国，教育基金会起步较晚，投资运营的经验很少；但目前，其发展的社会捐赠基础、投资运营的市场基础已经具备，随着PE及资本市场的快速发展，运营所需的高级管理人群体也已逐渐形成。

4、基于以上情况，我们认为中国的教育基金会完全可引入PE思路经营管理，操作层面可借鉴欧美教育基金会的运营模式，并根据我国的实际情况调整。

第二部分、高等院校教育基金会发展研究

随着高等教育的不断发展，高等教育经费多元化发展成为主流趋势。许多高等院校积极开展社会集资活动，鼓励私人捐赠来弥补政府财政经费的不足。

以捐赠为主要形式的大学基金会传统初始于欧洲，然而真正让教育基金会大力发展从而成为大学财政支柱则要归功于美国。其中哈佛大学教育基金会以其管理资产超300亿美元而居榜首，耶鲁大学基金会以其高回报率成为业界翘楚。美国大学基金会多数隶属大学机构，由大学自己管理，大学会成立投资委员会负责基金投资决策。所得收益用于支援学生奖学金、教授研究基金、兴建实验室和教学大楼，科研经费等。资金的来源除了向校友募捐和某些富豪的慷慨捐赠外，主要依靠在各领域的投资收益来进行积累。

下表为美国资产规模前十位大学教育基金会：单位：亿美元

现如今，高等院校教育基金会管理模式主要有以下两种：独立成立投资管理公司负责基金的日常运营管理。此种模式比较著名的有哈佛大学和斯坦福大学。第二种由投资管理委员会管理，并指派首席投资官全权负责基金运营。此模式以牛津大学、耶鲁大学为例。

以下便以哈佛大学和耶鲁大学为例进一步分析两种教育基金管理模式。

一、哈佛大学教育基金会

1、基本情况

哈佛大学基金会成立于1925年。经过几十年的发展，哈佛大学基金会已从最初的30多人发展成为了拥有400多名工作人员，管理数百亿美元组织机构。而1974年成立的哈佛管理公司是为管理哈佛数额庞大的教育基金所专门设立的具有独立法人资格的非盈利性公司，属于哈佛大学的附属实体。专门负责哈佛大学所接受的捐赠基金、养老金、周转资金以及非现金捐赠。2013年，管理公司管理基金总规模达到323亿美元。

哈佛大学经费来源：学费收入、政府拨款、科研收入、专利和社会服务以及捐赠收入，其中捐赠收入是哈佛大学经费的重要来源，由哈佛管理公司专门管理。哈佛大学发展部则专门负责对外宣传和基金的募集。

2、基金会的运营、管理

哈佛管理公司完全按照市场化的商业公司运转模式运转，管理。哈佛大学校长、大学司库、财政副校长、管理公司首席执行官组成公司董事会，并且提供高薪酬吸引优秀员工。

哈佛大学基金由10800个独立基金组成。公司的最早的投资策略是安全的借钱，即把钱借给风险低的商业企业，这样既可以得到一定的回报率，又能有效的规避风险。经过几年的发展，管理公司突破原有投资模式，在一定比列的低回报低风险的投资外，哈佛管理公司逐步涉及一些高回报高风险的投资项目。

哈佛大学投资分配如下：

1）、低风险低回报投资：国内投资（占总基金的18.2%）、国外投资（占总基金的13.1%）、形成市场投资（占总基金的6%）、私人投资（占总基金的8%），四项总和占总基金的45.3%；

2）、高回报高风险投资：占总基金的38.4%，主要包括投资完全回报基金（占总基金的13.1%）、高回报有价投资证券（占总基金的 6.2%）、日用品投资（占总基金的12.5%）、房地产投资（占总基金的6.6%）；

3）、其余占总基金16.3%的投资额为第三类，包括国内公债（占总基金的8.2%）、国外公债（占总基金的4.1%）、债券兑现投资（占总基金的1.4%）等。

哈佛大学在捐赠基金的管理和使用上具有明显的可持续性发展的特点，每个财政年度新接受的捐赠和捐赠基金的运作收入并非一次性地全部用作大学各部门运转消费，而是有计划、按比例地消费和再投资，以保证捐赠基金为哈佛大学的发展提供持续、稳定、长久的财力支持。以2005财政年度为例：2005财政年度新接受捐赠为6.390亿美元，而用于当年财政支出的为1.878亿美元，仅占年度接收捐赠总金额的29.38%，其余用于捐赠基金2.857亿美元占 44.71%，其他基金的投资为1.656亿美元占25.91%；2005财政年度捐赠基金运作收入为32.657亿美元，用于当年财政支出的为 8.547亿美元，仅占基金运作年度总收入的26.17%。下图为哈佛大学基金会资产配置情况：

二、耶鲁大学教育基金会

1、基本情况

耶鲁大学教育基金会成立于1980年，然而耶鲁大学的捐赠基金却开始于18世纪，可以说耶鲁大学是美国最早开始接受捐赠基金的高等院校。随着捐赠数量地不断增加，耶鲁大学成立了基金会专门负责接受和管理校友的捐赠。

耶鲁大学基金的管理经过长时间的探索和发展，从最初的90％的折损率到如今的平均17％的净受益率位居世界一流大学基金收益排行榜的榜首。在这个过程中，耶鲁大学逐步建立起了完善高效的基金管理及运营方式。20世纪初期，耶鲁成立了基金管理与研究公司，将教育基金的管理全权外包于这个带有私营性质的公司，然而此举并未给耶鲁大学带来预期的收益。随后耶鲁解除了与此公司合作转向传统模式，成立了基金管理委员会并且聘请了大卫.斯文森作为首席投资官负责基金的投资管理与运营。据统计，截至2013年6月30日，耶鲁大学基金共管理资产208亿美元，包括不同投资风格、投资目标以及捐赠者约束的数千只基金。

2、基金管理与投资策略

与多数投资公司的操作方式不同的是，耶鲁基金更偏向与一些风险低收益大的长期项目以期获得长期回报，而且合理运用投资组合降低风险。耶鲁2012年投资组合：外国股票、本国股票、债券和现金占投资组合的20%，私募股权占比达到了34%，房地产投资占比20%、对冲基金占比17%、自然资源占比9%。而2010-2011财年，耶鲁大学捐赠基金获得了21.9%的投资收益，盈利高达36亿美元。具体投资组合分项中，外国股票盈利41%，房地产和自然资源盈利16.5%，美国股票盈利24.5%，对冲基金盈利12.7%，而占投资组合比例最重的私募股权盈利30.3%。

耶鲁大学于2006年取得了QFII（海外合格投资者）资格，此后耶鲁基金在中国的投资表现抢眼。

耶鲁大学投资A股市场股票：格力空调、国美电器、双汇发展、中国国贸、伊利股份、云南白药等。

三、我国教育基金会基本情况

我国教育基金会的起步较晚，20世纪90年代开始进入迅速成长期。截至2013年12月，我国已有405所高效成立基金会，总资产可达158亿元人民币。2013年，清华大学教育基金会以3,220,455,191.2的净资产；1,395,841,805.72的捐赠收入在国内高校位居第二，北京大学教育基金会紧随其后。而清华大学同时也是公益支出最多的高校。据统计，我国高校教育基金主要用于科研和学科建设、学校设施设备建设、奖学金助学金这三方面，分别可占比达47％、33％和14％。

现我国教育基金会主要有以下5种运营模式：1、以清华大学和北京大学教育基金会为例的市场运作型；2、行政管理型，以浙江大学竺可桢教育基金会为例；3、委员会型，以南京大学发展委员会为例；4、海外拓展型，以上海交通大学基金会为例；5、行业依靠型，以中国矿业大学和石油大学基金会为例。

对于高效基金会的管理及运作，2004年国务院颁布实施的《基金会管理条例》作出了指导、规定。条例称基金会应当按照合法、安全及有效的原则实现经济的保值、增值。目前我国部分高效已经尝试股票、证券、国债以及股权投资等。然而，总体而言，我国高校基金管理水平仍旧较低，处于起步阶段，投资管理模式不完善。据统计，根据2010年披露数据，2010年共有171家高校教育基金会，但仅有32％的高校基金会（55家）开展投资增值业务。

下表为2010年投资规模前6位高校教育基金会：

下表为2010年投资收益前6位高校教育基金会：

下表为2010年投资收益前6位高校教育基金会：

上述171家高校教育基金会在2010年共取得44.8亿元的捐赠收入，但是却只取得了2.3亿元的投资收益。55家进行投资的基金会，只有21家取得收益，其余投资收益均为“0”。可见，我国教育基金会并没有得到高效的管理、运营。

2010年度高效教育基金会资产规模与投资收益

我国高校教育基金存在的问题：

1、资金规模小，捐赠比列有待提高。捐赠基金往往在国外高校教育基金占有几位重要的比重。耶鲁大学的捐赠基金则可高达50％以上。然而，我国高校的教育基金捐赠占比很小，如此一来，我国高校教育基金发展将会受到很大束缚。

2、基金会管理模式以行政管理为主。国外的基金会管理适应市场的发展。通常成立专门的公司或机构并且聘请专业人员负责基金的管理运作，并且根据市场进行多元化的投资使基金不断增值。然而据统计，我国大多高校基金会采用行政管理模式管理基金，将基金会作为学校一个普通职能部门管理，缺乏针对基金的专门化管理。而且管理模式缺乏灵活性，效率底下使基金会难以得到良好、快速的发展。

3、运作及组织机构不健全。国外高校往往将教育基金会作为管理重点，设立完善健全的组织机构，配备专人进行管理。例如哈佛大学，成立管理公司并且聘请华尔街投资大颚负责基金的管理、投资。然而我国除了北京邮电大学等少数高校聘请专业机构和人员负责基金运作，其他高校教育基金会均缺乏专业高效的管理团队对其进行管理。

第三部分、中国教育基金会的“平行基金”运营模式构想

通过本文分析可知：欧美国家，投资收益已成为教育基金会资金的重要来源，教育基金投资运营的模式已趋成熟。在我国，教育基金会起步较晚，投资运营的经验很少；但目前，其发展的社会捐赠基础、投资运营的市场基础已经具备，随着PE及资本市场的快速发展，运营所需的高级管理人群体也已逐渐形成。

中国法律将教育基金会定位为纯公益性质，其以对外投资方式运营的法律习惯及舆论导向尚未完全形成。一步到位，照搬欧美模式，将教育基金会的闲余资金全部直接用于投资，在一段时间内还很难行得通。基于此，针对中国教育基金会的运营，我们提出了“平行基金”的构建思路。在《拯救天大老校区的PE思路》一文中，我们对“平行基金”的构想有了相对具体的阐释，故此处仅为简要说明。

（一）、“平行基金”的搭建

教育平行基金由两部分构成，一部分为公益性基金，一部分为商业性基金即PE，公益性基金的资金由政府拨款、社会捐赠构成，商业性基金以市场化募集方式设立。公益性基金与商业性基金平行运行。

（二）、基金规模

公益性基金与商业性基金的规模配比，根据实际需要、客观条件，测算确定。一般而言，设立之初，公益性基金的规模应大于商业性基金，规模比例可考虑在2：1，或更大。

（三）、出资人

1、公益性基金

资金来源可分为三部分：1）、政府、高校筹集部分资金；2）、由海内外校友会，向热爱大学的校友、校友举办的企业、校友任职的企业寻求捐赠；3）、政府、学校及校友共同向社会募集，寻求社会捐助。

2、商业性基金

由公益性基金按10%到20%的比例出引导资金，由政府号召国有大中型企业出资10%到20%，剩余资金由基金管理人向社会募集。

（四）、基金管理

公益性基金设理事会，作为基金的最高权力机构，管理基金。理事会理事在全球范围内选任，被选任的理事必须热爱教育事业，德高望重，能够肩负起高校海内外校友的期望。

商业性基金，设立基金管理公司，受托管理。基金管理公司由公益性基金发起、并出资设立，在海内外招聘优秀的商业化运营的基金管理团队。

（五）、基金运营与后续资金

1、公益性基金

公益性基金，首期资金用于：1）、高校奖学金；2）、科研经费；3）、校园场地、楼宇建设；4）、1%-2%以内的资金，用于投资校友创办的高科技与教育培训类天使企业。发展壮大后，资金可用于其他教育事业。

公益性基金的后续资金来源为：1）、后续社会捐赠；2）、天使项目成长后的退出收益；3）、商业性基金的收益。

2、商业性基金

商业性基金，以PE模式市场化运营，投资于资本市场。商业性基金的后续资金来源于：1）、投资收益；2）、扩大影响后的资金再募集。

（六）、盈利模式

商业性基金的盈利来自于投资收益。商业性基金采用国际通行的PE管理模式，管理公司分享基金收益的20%。管理公司由公益性基金主导设立，其获得的20%的业绩报酬，绝大多数捐赠给公益性基金，补充公益性基金的资金来源。

简单概括，商业性基金的盈利来自于PE、VC或者天使项目的投资收益，公益性基金的商业收益来自于对商业性基金业绩报酬的分取。

作者：天津滨海海胜股权投资基金风控部 郑嘉；刘乃进 律师